過(guò)去幾年政府融資業(yè)務(wù)的蓬勃發(fā)展，使得“政府信用”幾乎成為了政府付費(fèi)意愿的代名詞，但從更廣義的角度考察，政府信用意味著政府行為的可信度。結(jié)合當(dāng)前PPP領(lǐng)域，上至立法進(jìn)程的推動(dòng)、政策體系的完善，下至具體項(xiàng)目的實(shí)施，每個(gè)環(huán)節(jié)政府都在用自己的行動(dòng)向外界傳遞著信息。政府行為不僅會(huì)影響市場(chǎng)參與者當(dāng)前的行動(dòng)，也會(huì)影響他們的預(yù)期。市場(chǎng)對(duì)這種信息持積極或消極的態(tài)度，本質(zhì)上取決于對(duì)政府行為的信任程度。筆者認(rèn)為，從一年前PPP項(xiàng)目的“落地難”到現(xiàn)在單月成交額連續(xù)突破600億元背后的實(shí)質(zhì)正是市場(chǎng)對(duì)政府行為和政府信用的再認(rèn)識(shí)。

一、持續(xù)性政策和穩(wěn)定預(yù)期

在BT盛行的年代，業(yè)界所能唯一找到提到“BT模式”的政策文件是建設(shè)部于2003發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，除了“鼓勵(lì)”一詞，再無(wú)法從其他政策文件中尋找到只言片語(yǔ)。

在此后的十年左右時(shí)間內(nèi)，從合同簽約主體、確定投資人的模式到政府付費(fèi)保障，地方政府和市場(chǎng)參與者自發(fā)地探索出了BT模式的各種樣板，但上述各種模式的合法合規(guī)性問(wèn)題并沒(méi)有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定。因此在這種風(fēng)險(xiǎn)分配不明確、不清晰的合作框架下，項(xiàng)目公司在整個(gè)交易環(huán)節(jié)中往往淪為“雞肋”，金融機(jī)構(gòu)幾乎不可能為BT項(xiàng)目提供有限追索的項(xiàng)目融資，基于投資人信用的公司融資或基于政府信用的融資代建成為融資模式的主流。而因此每次地方政府債務(wù)的清查，都會(huì)令BT項(xiàng)目或資產(chǎn)的投資人心驚膽戰(zhàn)，這種擔(dān)憂在2014年終于變成了無(wú)法再回避的事實(shí)，《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》的規(guī)定讓市場(chǎng)不得不開(kāi)始探索參與基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目的新途徑。

而自從“十八大”提出“讓市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中發(fā)揮決定性作用”以來(lái)，根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì)，目前已經(jīng)累計(jì)發(fā)布的與PPP直接相關(guān)的政策已經(jīng)超過(guò)100余項(xiàng)，頻率之高令地方政府、行業(yè)應(yīng)接不暇。政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性是影響市場(chǎng)參與者預(yù)期和應(yīng)對(duì)策略的重要因素。正是在這樣一種持續(xù)、穩(wěn)定，且成系統(tǒng)地政策體系的構(gòu)建背景之下，市場(chǎng)對(duì)PPP的認(rèn)知和預(yù)期才進(jìn)一步的明確化和穩(wěn)定化，也只有形成了這樣的預(yù)期，投資人對(duì)中長(zhǎng)周期（普遍超過(guò)10年）、中低回報(bào)（普遍低于8%）的PPP項(xiàng)目產(chǎn)生興趣并愿意投入資本，而不用再擔(dān)心朝令夕改的政策風(fēng)險(xiǎn)。因此，認(rèn)識(shí)PPP和BT的不同需要深入理解持續(xù)性政策對(duì)市場(chǎng)預(yù)期帶來(lái)的變革。

二、“運(yùn)動(dòng)式”普及和政府能力建設(shè)

經(jīng)過(guò)近兩年的火熱，“PPP”已經(jīng)成為政府部門日常工作和茶余飯后不可或缺的一部分。我們?cè)诜此际袌?chǎng)火熱可能存在的問(wèn)題之時(shí)，必須要承認(rèn)地方政府在這一領(lǐng)域所體現(xiàn)出的能力提升。這種提升至少得益于以下幾個(gè)方面：

國(guó)家級(jí)、省級(jí)的示范項(xiàng)目的標(biāo)桿引導(dǎo)。截至目前，財(cái)政部已經(jīng)累計(jì)公布三批共752個(gè)示范項(xiàng)目，發(fā)改委已經(jīng)公布四批共3646個(gè)推介項(xiàng)目，并且根據(jù)官方發(fā)布的示范項(xiàng)目評(píng)選指引和案例分析，基本涵蓋了地方政府從項(xiàng)目識(shí)別準(zhǔn)備、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目執(zhí)行等多個(gè)核心環(huán)節(jié)的關(guān)鍵內(nèi)容，使得領(lǐng)先地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)可以快速讓全國(guó)的地方政府，極大降低了政府的學(xué)習(xí)成本。

PPP項(xiàng)目實(shí)施能力培訓(xùn)和中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)輔助。就筆者接觸的地方政府而言，上至分管領(lǐng)導(dǎo)，下至實(shí)施機(jī)構(gòu)的辦事員，大多數(shù)都經(jīng)歷了三輪以上的PPP項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)的培訓(xùn)。而中介機(jī)構(gòu)作為橋梁，在此次大規(guī)模的PPP項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程中也功不可沒(méi)。中介機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中多以技術(shù)專家的身份全過(guò)程參與，不僅可以幫助政府快速落地最新政策，也可以借鑒其他項(xiàng)目的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)進(jìn)一步提升項(xiàng)目自身的“物有所值”。

政府能力提升的直接影響主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：增強(qiáng)了政府采用PPP模式實(shí)施項(xiàng)目的信心，不會(huì)因?yàn)閷?shí)施流程復(fù)雜或擔(dān)心社會(huì)資本不當(dāng)?shù)美∮趪L試；提升了項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度并降低了項(xiàng)目整體實(shí)施成本；便于組建內(nèi)部工作機(jī)制并提升跨部門溝通效率。而作為政府合作方的社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)，一方面可以按照示范項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷擬投資的PPP項(xiàng)目是否符合政策要求，另一方面也從政府能力提升中直觀地感受到了項(xiàng)目回報(bào)合理性、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程合法合規(guī)性的增強(qiáng)，這種雙方的信心增強(qiáng)極大地提升了市場(chǎng)活力，這在過(guò)去BT模式盛行的年代是難以實(shí)現(xiàn)的。

三、信息透明度提升與市場(chǎng)參與者的信心

對(duì)于時(shí)間跨度長(zhǎng)、回報(bào)中等偏低的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目而言，信息不對(duì)稱足以扼殺交易的動(dòng)機(jī)。反映在市場(chǎng)行為上，體現(xiàn)為過(guò)往基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目投資以央企和國(guó)企為主，他們與地方政府之間的“親密關(guān)系”使得他們掌握了民營(yíng)企業(yè)不曾掌握的信息并具備了更多的談判籌碼，一定程度上導(dǎo)致了市場(chǎng)上民營(yíng)企業(yè)的身影并不活躍。而此輪PPP實(shí)施至今，民營(yíng)企業(yè)的爆發(fā)引人注目，根據(jù)我們收集的數(shù)據(jù)，已經(jīng)公布中標(biāo)候選人的1200個(gè)PPP項(xiàng)目中民營(yíng)企業(yè)作為牽頭方社會(huì)資本的共有661個(gè)，項(xiàng)目金額達(dá)到6058.3億，我們認(rèn)為信息不對(duì)稱的降低是提升民營(yíng)企業(yè)積極性的重要因素之一。從各個(gè)層級(jí)項(xiàng)目庫(kù)的建立，到實(shí)施流程的標(biāo)準(zhǔn)化，民營(yíng)企業(yè)所不具備的信息優(yōu)勢(shì)和對(duì)交易過(guò)程不合規(guī)性的擔(dān)憂極大地被弱化，并且在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等環(huán)節(jié)，民營(yíng)企業(yè)也展現(xiàn)出了能夠與國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)力。

這種信任最終傳導(dǎo)到了金融機(jī)構(gòu)身上，從目前的實(shí)踐來(lái)看，金融機(jī)構(gòu)也逐漸認(rèn)同了民營(yíng)企業(yè)在PPP領(lǐng)域的作為，其融資的便利程度要遠(yuǎn)高于民企投資其他行業(yè)的項(xiàng)目。上述環(huán)節(jié)的結(jié)合，形成了整個(gè)PPP業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)從政府、投資人到金融機(jī)構(gòu)的一個(gè)良性循環(huán)，為市場(chǎng)發(fā)展注入生生不息的活力。

四、規(guī)范化流程和交易不確定性的降低

在過(guò)往的BT項(xiàng)目交易過(guò)程中，投資人為了規(guī)避授權(quán)合法性、付費(fèi)保障等核心風(fēng)險(xiǎn)，往往需要抄告單、會(huì)議紀(jì)要、財(cái)政承諾函、平臺(tái)擔(dān)保、土地抵押、人大決議等多種增信方式來(lái)應(yīng)對(duì)。究其根本，是因?yàn)橥顿Y人在前端對(duì)政府就項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)部決策程序的缺乏足夠的了解，在后端對(duì)政府履約缺乏足夠的信任，從而以種種形式來(lái)降低已經(jīng)達(dá)成的《BT合同》被其他部門或繼任政府否定的風(fēng)險(xiǎn)。

而此輪PPP項(xiàng)目過(guò)程中財(cái)政部和發(fā)改委均頒布了明確的實(shí)施指引來(lái)規(guī)范項(xiàng)目的實(shí)施流程，其細(xì)致程度用“手把手”教來(lái)形容亦不為過(guò)。再進(jìn)一步結(jié)合各項(xiàng)目庫(kù)的建立，核心流程的規(guī)范化使得項(xiàng)目合法合規(guī)性的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)性地降低，進(jìn)一步提升了市場(chǎng)的活躍程度。從目前的實(shí)踐來(lái)看，投資人和金融機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政承諾函、人大決議等以往政府項(xiàng)目必備的增信條件已經(jīng)逐漸放寬，因?yàn)榻?jīng)歷了各個(gè)部門和各個(gè)層級(jí)政府部門的層層把關(guān)，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程和履約保障合法性的審查已經(jīng)前置。

另一個(gè)重要的因素在于項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程的公正性，過(guò)去不少BT項(xiàng)目依托于《招商引資協(xié)議》和《戰(zhàn)略合作協(xié)議》，缺乏實(shí)質(zhì)性的公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)程序，導(dǎo)致大量的地方政府和投資人之間的履約糾紛。而這一輪PPP項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，絕大部分項(xiàng)目都經(jīng)過(guò)了實(shí)質(zhì)性的公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)程序，這一過(guò)程和項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作的合規(guī)性相結(jié)合，為后期雙方的履約都劃定了明確的邊界，實(shí)現(xiàn)了更好的風(fēng)險(xiǎn)分配，從而提升項(xiàng)目的價(jià)值含量。

整個(gè)實(shí)施流程的規(guī)范和統(tǒng)一進(jìn)一步降低了社會(huì)資本跨地區(qū)、跨行業(yè)拓展業(yè)務(wù)的成本，PPP項(xiàng)目領(lǐng)域的跨區(qū)域投資更為活躍。在規(guī)范的實(shí)施流程下，我們觀察到不少央企、國(guó)企和民企頻繁的在“走出去”，形成全國(guó)范圍內(nèi)PPP項(xiàng)目的布局，這也是得益于積累的PPP項(xiàng)目投融資經(jīng)驗(yàn)幫助投資人降低了開(kāi)拓新項(xiàng)目之時(shí)的邊際成本，從而進(jìn)一步提升市場(chǎng)活力。

五、結(jié)語(yǔ)

在實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)有的項(xiàng)目為了PPP而PPP，或者把不適合通過(guò)PPP模式的項(xiàng)目以PPP模式實(shí)施，這種做法實(shí)際上是利用政策紅利追求項(xiàng)目上馬的“短、平、快”，違背了PPP所追求的中長(zhǎng)期范圍內(nèi)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和共贏導(dǎo)向。

雖然結(jié)果可能都是修了一條路，但無(wú)論是政府自主投資、BT模式還是PPP模式，其核心的訴求應(yīng)該是一致的，基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量和質(zhì)量的提升是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是居民生活品質(zhì)提升的保障。在不同政策和市場(chǎng)環(huán)境的局限下，政府和社會(huì)資本面臨的風(fēng)險(xiǎn)也在發(fā)生變化，上述模式體現(xiàn)了其不同的優(yōu)勢(shì)和價(jià)值。作為行業(yè)參與者我們應(yīng)該整體把握在財(cái)政預(yù)算約束規(guī)范化大背景下PPP模式的意義所在，并且也要尊重政府為之所付出的成本和努力，這種制度性的變革和行業(yè)整體交易成本的降低對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的積極效應(yīng)需要時(shí)間來(lái)展現(xiàn)其價(jià)值。