7月18日,《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號(hào)）下發(fā)，引起熱議一片。贊揚(yáng)有之，質(zhì)疑有之，期待有之，那么，這里面蘊(yùn)藏的發(fā)展機(jī)會(huì)，你看到了嗎？

范圍極大擴(kuò)展

在分析這份文件之前，有必要回頭看看污水和垃圾處理領(lǐng)域的市場(chǎng)化發(fā)展進(jìn)程。實(shí)際上，污水和垃圾處理行業(yè)一直是PPP模式應(yīng)用的先行者。

2002年9月，國(guó)家計(jì)委（國(guó)家發(fā)改委前身）、建設(shè)部（住建部前身）、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局（環(huán)保部前身）聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見(jiàn)》，要求改革管理體制，逐步實(shí)行城市污水、垃圾處理設(shè)施的特許經(jīng)營(yíng)，加快城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。污水和垃圾處理領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的序幕就此拉開(kāi)。

2003年初，建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)的通知》。中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司南京辦事處負(fù)責(zé)人王小文認(rèn)為，自此之后，PPP模式在市政公用行業(yè)得到深入推廣，發(fā)展至今，該行業(yè)成為PPP應(yīng)用最為成熟的領(lǐng)域。

2004年5月1日，建設(shè)部發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》開(kāi)始實(shí)施，明確提出以市場(chǎng)化為主線，全面推進(jìn)包括城市污水和垃圾處理的市政公用事業(yè)改革。

2002-2004年先后出臺(tái)的這些文件，“當(dāng)年掀起了污水、垃圾處理行業(yè)市場(chǎng)化改革的一波小高潮?！贝舜纬雠_(tái)的455號(hào)文與之相比，濟(jì)邦投資咨詢公司董事長(zhǎng)張燎認(rèn)為，首先，文件出臺(tái)部門(mén)上，從建設(shè)部一家主推變?yōu)樨?cái)政、住建、農(nóng)業(yè)、環(huán)保四部委聯(lián)合發(fā)文、協(xié)調(diào)推進(jìn)，合作范圍變得更大了。而且當(dāng)前的PPP模式更清晰、更規(guī)范、有一套更完備的制度設(shè)計(jì)，對(duì)社會(huì)資本的保障力度也更大。

其次，污水、垃圾處理的內(nèi)涵比以前更豐富。以前開(kāi)放給社會(huì)資本的只是市政污水、垃圾處理領(lǐng)域，這次不僅包括終端處理設(shè)施，如污水處理廠、垃圾填埋廠、垃圾焚燒廠等，還包括收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理、處置等全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的整合，以及污水處理廠網(wǎng)一體。如以前是收集由政府負(fù)責(zé)，此次納入了全面實(shí)施PPP模式的范疇，而且還擴(kuò)展到當(dāng)前城市中較少的餐廚垃圾處理等設(shè)施與服務(wù)。

同時(shí)，財(cái)建[2017]455號(hào)提出，“區(qū)域流域環(huán)境治理總體方案內(nèi)、外，以及城市、農(nóng)村的污水、垃圾處理工作得到有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并同生態(tài)產(chǎn)業(yè)及循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、面源污染治理有效銜接。”

一句話，不僅包括此前基本處于空白地帶的農(nóng)村污水、垃圾的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理，“可以通過(guò)省市統(tǒng)籌，把更大區(qū)域內(nèi)成片的農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)起來(lái)，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)均等化?！边€包括農(nóng)業(yè)面源污染、環(huán)境修復(fù)、黑臭水體治理等內(nèi)容。“這都是原來(lái)環(huán)保建設(shè)中的短板，會(huì)帶來(lái)非常多的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。”

全面實(shí)施的條件

去年財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào)），就提到了在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，各地新建項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式。當(dāng)時(shí)就引起了市場(chǎng)熱議，對(duì)“強(qiáng)制”二字有多種解讀。

張燎認(rèn)為，455號(hào)文是在90號(hào)文討論的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)多部委協(xié)調(diào)，把“強(qiáng)制實(shí)施PPP”進(jìn)一步優(yōu)化和改進(jìn)之后，出臺(tái)的細(xì)化文件?！叭ツ晏岬氖恰畯?qiáng)制’實(shí)施，語(yǔ)氣比較強(qiáng)硬，容易引起市場(chǎng)的誤解、誤讀和質(zhì)疑，這次改為‘全面實(shí)施’，更合理、更柔和一點(diǎn)。”

但對(duì)于“全面實(shí)施”，也存在很多不同的理解。不少業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心“全面實(shí)施”，尤其是“污水、垃圾處理領(lǐng)域全面實(shí)施PPP模式工作，未有效落實(shí)全面實(shí)施PPP模式政策的項(xiàng)目，原則上不予安排相關(guān)預(yù)算支出”，會(huì)導(dǎo)致實(shí)施方式一刀切，給地方政府和項(xiàng)目公司都帶來(lái)壓力。

與王小文同屬中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司的政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢總監(jiān)呂澧、咨詢經(jīng)理呂清亞則認(rèn)為，455號(hào)文為90號(hào)文的“強(qiáng)化升級(jí)版”，再次強(qiáng)調(diào)不僅新建項(xiàng)目應(yīng)該全面實(shí)用PPP模式，還要求將涉及領(lǐng)域的存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)為PPP模式。由此也可看出，這幾年PPP模式在此領(lǐng)域的運(yùn)作非常具有成效。在存量項(xiàng)目處理上，455號(hào)文的規(guī)定與此前國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文、財(cái)金[2014]76號(hào)文和[2014]113號(hào)文提出的通過(guò)實(shí)施存量項(xiàng)目改造轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，來(lái)切實(shí)化解政府存量債務(wù)的目的是一致的。

而在王小文看來(lái)，所謂全面實(shí)施，重點(diǎn)在于污水和垃圾全流程的整合，改變?cè)袉误w污水廠和垃圾場(chǎng)的PPP模式，實(shí)現(xiàn)污水廠網(wǎng)一體、垃圾收轉(zhuǎn)處置一體，因此，未來(lái)整體打包運(yùn)作的PPP項(xiàng)目將會(huì)成為常態(tài)。

張燎則認(rèn)為，全面實(shí)施是有前提條件的，根據(jù)文件“適用范圍”中的內(nèi)容，可以理解為通過(guò)財(cái)政承受能力論證和物有所值評(píng)估的新建項(xiàng)目，一律優(yōu)先使用PPP模式，如果未能通過(guò)這兩個(gè)論證的，采用傳統(tǒng)模式可能更合適，并非所有領(lǐng)域內(nèi)的項(xiàng)目都要硬性強(qiáng)制實(shí)施PPP模式。

另外，他特別指出，所謂“政府參與的”污水、垃圾處理項(xiàng)目，是指具有公共屬性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，這就把第三方環(huán)境治理、企業(yè)間通過(guò)合同外包方式操作的環(huán)保項(xiàng)目排除了?！岸ㄎ皇呛軠?zhǔn)確的?！?/span>

不過(guò)上海弘鯤商務(wù)咨詢公司董事長(zhǎng)葉繼濤認(rèn)為，物有所值需要靠加強(qiáng)監(jiān)管、履約和建立績(jī)效考核、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等來(lái)實(shí)現(xiàn)，并非計(jì)算出來(lái)的，而過(guò)去特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目多數(shù)沒(méi)有移交（沒(méi)有走完全生命周期），新一輪PPP項(xiàng)目還在建設(shè)期，還不能很有效地評(píng)估PPP整體上、全生命周期內(nèi)是否物有所值。

對(duì)于有序推進(jìn)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP模式，多位市場(chǎng)人士認(rèn)為，相較于新建項(xiàng)目，城市中傳統(tǒng)的生活污水、垃圾處理存量項(xiàng)目更多，或認(rèn)為城市污水廠處理率已超過(guò)90%。王小文也指出政府存量資產(chǎn)中有部分單體廠、大部分污水管網(wǎng)和垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施，PPP模式應(yīng)用的條件成熟，市場(chǎng)空間巨大?？傮w來(lái)看，存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP模式將是一塊大蛋糕。

張燎認(rèn)為，在這些存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型上，文件制定者對(duì)現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)換的可能性及地方國(guó)資介入的深度，有著清醒的認(rèn)識(shí)，因此沒(méi)有提全面實(shí)施，而是要有序推進(jìn)。也就是根據(jù)地方實(shí)際情況，部分成熟的、符合條件的存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP模式。

“比如要讓上海所有已經(jīng)運(yùn)營(yíng)的國(guó)有污水處理廠全面轉(zhuǎn)型為PPP模式，肯定是不現(xiàn)實(shí)的。但在一些地方，這個(gè)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)不是特別強(qiáng)，地方政府有轉(zhuǎn)型的意愿，就可以引入社會(huì)資本，組建項(xiàng)目公司，由社會(huì)資本控股，進(jìn)行存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型?！?/span>

按績(jī)效付費(fèi)

“文件強(qiáng)調(diào)績(jī)效考核、按績(jī)效付費(fèi)，是這兩三年PPP發(fā)展，尤其是環(huán)境、環(huán)保類PPP運(yùn)作下來(lái)的經(jīng)驗(yàn)。做環(huán)保不是為了建設(shè)很多環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施，積累更多固定資產(chǎn)，而是要看最終的治理效果。財(cái)政部一直堅(jiān)持按績(jī)效付費(fèi)的原則，現(xiàn)在住建部、環(huán)保部也在各自文件中多次提到這一點(diǎn)，445號(hào)文強(qiáng)調(diào)全面實(shí)施PPP的目標(biāo)，是通過(guò)績(jī)效考核、按績(jī)效付費(fèi)來(lái)提升環(huán)境治理的效果?！睆埩钦J(rèn)為，文件提出“各級(jí)地方財(cái)政要積極推進(jìn)污水、垃圾處理領(lǐng)域財(cái)政資金轉(zhuǎn)型”，也是在策應(yīng)按績(jī)效付費(fèi)這一原則。

“以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼作為財(cái)政資金投入的主要方式”這句話，受到頗多稱贊。張燎認(rèn)為這是將管理重心從補(bǔ)建設(shè)轉(zhuǎn)移到補(bǔ)運(yùn)營(yíng)，財(cái)政資金投入的重心發(fā)生了變化?！耙郧把a(bǔ)建設(shè)、補(bǔ)投資，只要項(xiàng)目建成，不管效果如何，都能得到回報(bào)。現(xiàn)在把原來(lái)的各種專項(xiàng)資金變成運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，只要整個(gè)項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制、考核機(jī)制中涉及到按績(jī)效付費(fèi)，項(xiàng)目開(kāi)始發(fā)揮環(huán)境治理的效果后，政府的補(bǔ)貼資金才能真正給項(xiàng)目公司，環(huán)境治理效果達(dá)不到，那就對(duì)不起了。這就逼著項(xiàng)目公司重視運(yùn)營(yíng)。”

呂澧、呂清亞也認(rèn)為，績(jī)效考核、按效付費(fèi)制度要求政府方做好PPP項(xiàng)目監(jiān)管方的職責(zé)，結(jié)合市場(chǎng)化的要求，把工作重心從以前的“行政審批和對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的干預(yù)”，放到“嚴(yán)格合同管理和建設(shè)完善項(xiàng)目監(jiān)測(cè)與監(jiān)管體系”上來(lái)。

“在涉及領(lǐng)域適用PPP模式并充分實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的目的，是為了引入民間資本和先進(jìn)有效的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)。就目前PPP項(xiàng)目實(shí)施情況來(lái)看，PPP合同中的績(jī)效考核條款落實(shí)不到位，因此，政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)落實(shí)績(jī)效考核制度：一方面要在PPP項(xiàng)目合同中約定科學(xué)有效的績(jī)效考核制度，另一方面則要真正落實(shí)考核工作，嚴(yán)格按效付費(fèi)?！?/span>

葉繼濤提醒道，如果付費(fèi)機(jī)制、績(jī)效考核、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不能與運(yùn)行管理的高管、從業(yè)員工的收入掛鉤，實(shí)際上和傳統(tǒng)公建公營(yíng)無(wú)太大差別，很難提高效率。

文件中多次提到“市場(chǎng)機(jī)制、市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”等“市場(chǎng)化”內(nèi)容，這給業(yè)內(nèi)人士不少鼓勵(lì)。呂澧、呂清亞認(rèn)為，對(duì)社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本來(lái)說(shuō)，“削減行政審批，杜絕政府對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的不當(dāng)干預(yù)，大幅度減少政府對(duì)該領(lǐng)域內(nèi)市場(chǎng)資源的直接配置”等規(guī)定，很大程度可以打消其對(duì)項(xiàng)目以往前期審批手續(xù)耗時(shí)耗力等成本的顧慮，會(huì)極大增強(qiáng)參與PPP項(xiàng)目運(yùn)作的信心。而民間資本參與度的增強(qiáng)，又會(huì)使得相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)更加市場(chǎng)化。

王小文也認(rèn)為，這使得未來(lái)在污水和垃圾處理全產(chǎn)業(yè)鏈，可能形成以社會(huì)資本為主，統(tǒng)一、規(guī)范、高效的PPP市場(chǎng)，最終實(shí)現(xiàn)污水和垃圾處理行業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

張燎從塑造新的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)角度出發(fā)，認(rèn)為文件中“盡快在該領(lǐng)域內(nèi)形成以社會(huì)資本為主，統(tǒng)一、規(guī)范、高效的PPP市場(chǎng)，推動(dòng)相關(guān)環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)供給結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化”的說(shuō)法，可能提供了環(huán)保行業(yè)新一輪的整合發(fā)展機(jī)會(huì)。

“過(guò)去污水、垃圾處理領(lǐng)域，當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)占有很大比例，此次文件若能得到落實(shí)，社會(huì)資本可以借助PPP模式，利用全國(guó)大市場(chǎng)，進(jìn)行資產(chǎn)擴(kuò)張、企業(yè)并購(gòu)，就有可能在這個(gè)行業(yè)催生出一些大的環(huán)境環(huán)保集團(tuán)，從而改變以往環(huán)保行業(yè)‘小、散、亂’的發(fā)展?fàn)顩r，提高行業(yè)集中度，也有利于行業(yè)部門(mén)監(jiān)管。而且，企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大之后，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，更有能力增加研發(fā)投入、進(jìn)行人才儲(chǔ)備，進(jìn)而提高整個(gè)環(huán)保行業(yè)的發(fā)展水平?！?/span>