碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例

(送審稿)

第一章總則

第一條【立法目的】為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，培育和發(fā)展碳交易市場，充分發(fā)揮市場在溫室氣體排放資源配置中的決定性作用，加強(qiáng)對(duì)溫室氣體排放的控制和管理，規(guī)范碳排放權(quán)交易市場的建設(shè)和運(yùn)行，制定本條例。

 第二條【適用范圍】在中華人民共和國境內(nèi)對(duì)碳排放權(quán)交易相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督和管理，適用本條例。

第三條【管理部門和職責(zé)】國家發(fā)展和改革部門是國務(wù)院碳交易主管部門，負(fù)責(zé)碳排放權(quán)交易市場的管理和監(jiān)督。

各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展和改革部門是省級(jí)碳交易主管部門，配合國務(wù)院碳交易主管部門，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的碳排放權(quán)交易進(jìn)行管理和監(jiān)督。

其他各有關(guān)主管部門應(yīng)按照各自職責(zé)，協(xié)同做好與碳排放權(quán)交易相關(guān)的管理和監(jiān)督。對(duì)納入碳排放權(quán)交易的特定行業(yè)，由國務(wù)院碳交易主管部門會(huì)同省級(jí)碳交易主管部門和相關(guān)行業(yè)主管部門共同管理和監(jiān)督。

第四條【覆蓋范圍】國務(wù)院碳交易主管部門負(fù)責(zé)確定碳排放權(quán)交易市場納入的溫室氣體種類、行業(yè)范圍和重點(diǎn)排放單位確定標(biāo)準(zhǔn)。

第二章 配額管理

第五條【重點(diǎn)排放單位確定】省級(jí)碳交易主管部門根據(jù)國務(wù)院碳交易主管部門公布的標(biāo)準(zhǔn)或經(jīng)國務(wù)院碳交易主管部門批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，提出本行政區(qū)域內(nèi)所有重點(diǎn)排放單位的名單，由國務(wù)院碳交易主管部門審定并向社會(huì)公布。

第六條【配額總量】國務(wù)院碳交易主管部門根據(jù)國家溫室氣體排放控制目標(biāo)以及重點(diǎn)排放單位情況等，制定國家排放配額分配方案，明確國家以及各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的排放配額總量。

第七條【配額預(yù)留】國務(wù)院碳交易主管部門在國家排放配額總量中預(yù)留一定數(shù)量，用于市場調(diào)節(jié)、向新建重大建設(shè)項(xiàng)目分配配額等。

第八條【分配原則】為通過排放配額的有償使用促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)預(yù)算管理，國家排放配額分配采取免費(fèi)和有償相結(jié)合，并逐步提高有償分配的比例。免費(fèi)和有償分配的具體比例由國務(wù)院碳交易主管部門確定。

第九條【分配方法】國務(wù)院碳交易主管部門負(fù)責(zé)確定全國統(tǒng)一的免費(fèi)配額分配方法。各省級(jí)碳交易主管部門可提出比全國統(tǒng)一的免費(fèi)配額分配方法更加嚴(yán)格的免費(fèi)分配方法，經(jīng)國務(wù)院碳交易主管部門審定后在本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施。

第十條【免費(fèi)配額分配】省級(jí)碳交易主管部門依據(jù)國務(wù)院碳交易主管部門確定或者審定的免費(fèi)配額分配方法，提出本行政區(qū)域內(nèi)各重點(diǎn)排放單位的免費(fèi)配額數(shù)量，報(bào)國務(wù)院碳交易主管部門確定后進(jìn)行分配。

第十一條【配額權(quán)屬】排放配額是無形資產(chǎn)，其權(quán)屬通過國家碳交易注冊(cè)登記系統(tǒng)確認(rèn)。國務(wù)院碳交易主管部門負(fù)責(zé)國家碳交易注冊(cè)登記系統(tǒng)的建立、運(yùn)行、維護(hù)和監(jiān)督管理。

第十二條【重點(diǎn)排放單位調(diào)整】重點(diǎn)排放單位關(guān)閉、停產(chǎn)、合并或生產(chǎn)發(fā)生重大變化的，省級(jí)碳交易主管部門在國家碳交易注冊(cè)登記系統(tǒng)對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行變更登記，并報(bào)國務(wù)院碳交易主管部門備案。

第十三條【地方剩余配額歸屬】各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的排放配額總量中，扣除免費(fèi)分配部分后剩余的配額，由省級(jí)碳交易主管部門用于有償分配和向新建建設(shè)項(xiàng)目分配等。

第十四條【配額分配收益】國務(wù)院碳交易主管部門通過有償分配所取得的收益，專項(xiàng)用于促進(jìn)國家減碳以及相關(guān)的能力建設(shè)活動(dòng)。省級(jí)碳交易主管部門通過有償分配所取得的收益，專項(xiàng)用于促進(jìn)地方減碳以及相關(guān)的能力建設(shè)活動(dòng)。

第十五條【新能源汽車配額管理】對(duì)重點(diǎn)汽車生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行基于新能源汽車生產(chǎn)責(zé)任的排放配額管理，具體規(guī)則由國務(wù)院碳交易主管部門另行制定和頒布。

第三章 市場交易

 第十六條【交易產(chǎn)品】碳排放權(quán)交易的交易產(chǎn)品為排放配額、國家核證自愿減排量及相應(yīng)的期貨等。

 第十七條【交易主體】重點(diǎn)排放單位及符合交易規(guī)則規(guī)定的機(jī)構(gòu)和個(gè)人均可參與碳排放權(quán)交易。

 第十八條【交易機(jī)構(gòu)】國務(wù)院碳交易主管部門負(fù)責(zé)確定碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)，并對(duì)其業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和管理。交易機(jī)構(gòu)提出其交易細(xì)則，報(bào)國務(wù)院碳交易主管部門批準(zhǔn)后實(shí)施。

 第十九條【交易信息】交易機(jī)構(gòu)應(yīng)建立交易信息披露制度，及時(shí)公布每天的交易價(jià)格、交易量、交易金額以及每筆大宗交易信息等重要交易信息。

 第二十條【市場調(diào)節(jié)】國務(wù)院碳交易主管部門建立市場調(diào)節(jié)機(jī)制，維護(hù)碳排放權(quán)交易市場穩(wěn)定。

第四章 報(bào)告、核查與清繳

第二十一條【監(jiān)測計(jì)劃】重點(diǎn)排放單位應(yīng)按照國務(wù)院碳交易主管部門的要求，制定排放監(jiān)測計(jì)劃并報(bào)所在省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的省級(jí)碳交易主管部門備案。監(jiān)測計(jì)劃發(fā)生重大變更時(shí)，應(yīng)及時(shí)報(bào)所在省級(jí)碳交易主管部門備案。

第二十二條【核查機(jī)構(gòu)】國務(wù)院碳交易主管部門會(huì)同有關(guān)部門，對(duì)符合條件的機(jī)構(gòu)授予碳排放核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)。核查機(jī)構(gòu)按照國務(wù)院碳交易主管部門的要求開展碳排放核查工作，并按要求出具核查報(bào)告。核查費(fèi)用由同級(jí)財(cái)政予以安排。

第二十三條【排放報(bào)告與提交】重點(diǎn)排放單位應(yīng)根據(jù)國務(wù)院碳交易主管部門發(fā)布的指南，每年編制其上一年度的排放報(bào)告，并將其與核查報(bào)告一同提交所在省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的省級(jí)碳交易主管部門。

第二十四條【排放量確認(rèn)】省級(jí)碳交易主管部門應(yīng)依據(jù)核查報(bào)告和排放報(bào)告，每年對(duì)其行政區(qū)域內(nèi)所有重點(diǎn)排放單位上年度的排放量予以確認(rèn)。如因重點(diǎn)排放單位原因?qū)е缕渑欧帕繜o法確認(rèn)的，由省級(jí)碳交易主管部門委托核查機(jī)構(gòu)測算其排放量并予以確認(rèn)。

第二十五條【配額清繳】重點(diǎn)排放單位每年應(yīng)向所在省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的省級(jí)碳交易主管部門提交不少于其上年度經(jīng)確認(rèn)排放量的排放配額。

第二十六條【抵消機(jī)制】重點(diǎn)排放單位可使用符合要求的國家核證自愿減排量抵消其部分排放量，具體要求由國務(wù)院碳交易主管部門確定。

第二十七條【配額清繳情況上報(bào)】省級(jí)碳交易主管部門每年應(yīng)將其行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)排放單位上年度的排放和配額清繳情況上報(bào)國務(wù)院碳交易主管部門。

第五章 信息公開和監(jiān)督管理

 第二十八條【基本信息】國務(wù)院碳交易主管部門應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公布如下信息:納入溫室氣體種類、納入行業(yè)、重點(diǎn)排放單位的納入標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)排放單位名單、排放配額分配方法、各年度重點(diǎn)排放單位的排放和配額清繳情況、具備資質(zhì)的核查機(jī)構(gòu)名單、經(jīng)確定的交易機(jī)構(gòu)名單等。

 第二十九條【監(jiān)管范圍】國務(wù)院碳交易主管部門對(duì)下列活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和管理:

 (一)全國范圍內(nèi)重點(diǎn)排放單位的排放報(bào)告與核查以及配額清繳和交易等情況;

 (二)核查機(jī)構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)情況;

 (三)交易機(jī)構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)情況;

 (四)其他市場參與者的交易情況。

 省級(jí)碳交易主管部門對(duì)下列活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和管理:

 (一)行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)排放單位的排放報(bào)告、監(jiān)測計(jì)劃、排放核查、配額清繳和交易等情況;

 (二)行政區(qū)域內(nèi)核查機(jī)構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)情況;

 (三)行政區(qū)域內(nèi)交易機(jī)構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)情況;

 (四)行政區(qū)域內(nèi)其他市場參與者的交易情況。

 第三十條【信用管理】國務(wù)院碳交易主管部門和省級(jí)碳交易主管部門建立重點(diǎn)排放單位、核查機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)和其他市場參與者參加碳排放權(quán)交易的相關(guān)行為信用記錄，納入信用管理體系。

第六章 法律責(zé)任

第三十一條【重點(diǎn)排放單位報(bào)告責(zé)任】重點(diǎn)排放單位有下列情形之一的，由所在省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的省級(jí)碳交易主管部門責(zé)令限期改正，逾期未改，由省級(jí)碳交易主管部門對(duì)其處以10萬元以上100萬元以下罰款。

(一)不按規(guī)定提交年度排放報(bào)告;

(二)不按規(guī)定提交監(jiān)測計(jì)劃或核查報(bào)告;

(三)其他違法違規(guī)行為。

第三十二條【重點(diǎn)排放單位履行配額清繳義務(wù)】重點(diǎn)排放單位未按時(shí)履行配額清繳義務(wù)的，由所在省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的省級(jí)碳交易主管部門責(zé)令其履行;逾期仍不履行的，對(duì)不足的配額量，由省級(jí)碳交易主管部門處以清繳截止日前一年配額市場均價(jià)3-5倍的罰款，同時(shí)在其下一分配時(shí)段的配額中扣除。逾期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。

第三十三條【核查機(jī)構(gòu)責(zé)任】核查機(jī)構(gòu)及其工作人員有下列情形之一的，由國務(wù)院碳交易主管部門責(zé)令限期改正;逾期未改正的，由國務(wù)院碳交易主管部門會(huì)同有關(guān)部門，處以10萬元以上100萬元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，由國務(wù)院碳交易主管部門責(zé)令其暫停核查業(yè)務(wù)，并會(huì)同有關(guān)部門，取消該核查機(jī)構(gòu)資質(zhì);給重點(diǎn)排放單位造成經(jīng)濟(jì)損失的，承擔(dān)賠償責(zé)任。

(一)出具虛假、不實(shí)核查報(bào)告;

(二)核查報(bào)告存在重大錯(cuò)誤;

(三)未經(jīng)許可撞自使用或者公布被核查單位的商業(yè)秘密;

(四)其他違法違規(guī)行為。

第三十四條【交易機(jī)構(gòu)責(zé)任】交易機(jī)構(gòu)及其工作人員有下列情形之一的，由國務(wù)院碳交易主管部門責(zé)令限期改正;逾期未改正的，由國務(wù)院碳交易主管部門處以10萬元以上100萬元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，由國務(wù)院碳交易主管部門責(zé)令其暫停交易業(yè)務(wù)，或取消其交易機(jī)構(gòu)資質(zhì);給交易參與者造成經(jīng)濟(jì)損失的，承擔(dān)賠償責(zé)任。

(一)未公布交易信息;

(二)未建立并執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)管理制度;

(三)未向國務(wù)院碳交易主管部門報(bào)送有關(guān)信息;

(四)開展違規(guī)的交易業(yè)務(wù);

(五)泄露交易主體的商業(yè)秘密;

(六)其他違法違規(guī)行為。

第三十五條【主管部門責(zé)任】國務(wù)院碳交易主管部門和省級(jí)碳交易主管部門及其工作人員，未履行本條例規(guī)定的職責(zé)，玩忽職守、濫用職權(quán)、利用職務(wù)便利牟取不正當(dāng)利益，或者泄露所知悉的有關(guān)單位和個(gè)人的商業(yè)秘密，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)給予行政處分;情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第七章 附則

第三十六條【名詞解釋】本條例中下列用語的含義:溫室氣體:是指大氣中吸收和重新放出紅外輻射的自然和人為的氣態(tài)成分，包括二氧化碳(CO2)、甲炕(CH4)、氧化亞氮(N20)、氫氟碳化物(HFCs)、全氟化碳(PFCs)、六氟化硫(SF6)和三氟化氮(NF3)。

碳排放:是指煤炭、天然氣、石油等化石能源燃燒活動(dòng)，工業(yè)生產(chǎn)過程，農(nóng)業(yè)以及土地利用、土地利用變化與林業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生的溫室氣體排放以及因使用外購的電力和熱力等所導(dǎo)致的溫室氣體排放。

排放配額:是政府分配的碳排放權(quán)的憑證和載體。1個(gè)配額代表持有的重點(diǎn)排放單位被允許向大氣中排放1噸二氧化碳當(dāng)量的溫室氣體的權(quán)利。

重點(diǎn)排放單位:是指滿足國務(wù)院碳交易主管部門公布或者批準(zhǔn)的納入碳排放權(quán)交易標(biāo)準(zhǔn)且具有獨(dú)立法人資格或者獨(dú)立進(jìn)行核算的溫室氣體排放單位。

國家核證自愿減排量:是指國務(wù)院碳交易主管部門依據(jù)相關(guān)規(guī)定備案并在國家注冊(cè)登記系統(tǒng)中登記的溫室氣體自愿減排量，簡稱CCER。

特定行業(yè):是指汽車生產(chǎn)行業(yè)等排放和減排特征特殊從而需要制定專門針對(duì)性碳排放權(quán)管理規(guī)則的行業(yè)。

第三十七條【實(shí)施日期】本條例自年月日起施行。

《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例(送審稿)》

起草說明

一、出臺(tái)的必要性和緊迫性

我國溫室氣體排放總量大、增長快，已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，建立綠色低碳的生態(tài)文明社會(huì)面臨的重要挑戰(zhàn)。建立碳排放權(quán)交易市場，實(shí)施碳排放權(quán)交易制度，可以充分體現(xiàn)碳排放空間的資源屬性，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，形成強(qiáng)有力的倒逼機(jī)制，促使企業(yè)加強(qiáng)碳排放管理，通過各種手段有效控制自身碳排放，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)，加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，為落實(shí)我國碳排放強(qiáng)度下降目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展發(fā)揮積極作用。為此，黨中央、國務(wù)院對(duì)全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)高度重視，多次作出明確部署?！笆濉薄兑?guī)劃》綱要提出逐步建立碳排放交易市場，十八屆三中全會(huì)要求推行碳排放權(quán)交易制度，《生態(tài)文明體制改革總體方案》將推行碳排放權(quán)交易制度作為重點(diǎn)任務(wù)，十八屆五中全會(huì)再次提出建立碳排放權(quán)初始分配制度，創(chuàng)新有償使用和投融資機(jī)制，培育和發(fā)展交易市場，習(xí)近平主席在2015年9月鄭重宣布我國將于2017年啟動(dòng)全國碳排放權(quán)交易市場。

按照黨中央、國務(wù)院的要求和部署，我委有序推進(jìn)全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)各項(xiàng)工作任務(wù)。2011年底，國家發(fā)展改革委在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳等7個(gè)省市啟動(dòng)了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，為建立全國碳排放權(quán)交易市場探索路徑。目前7個(gè)試點(diǎn)省市都建立起了碳排放權(quán)交易制度體系，并先后啟動(dòng)交易，市場運(yùn)行順利、平穩(wěn)，積累了豐富的市場建設(shè)和運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，為試點(diǎn)省市控制溫室氣體排放、推進(jìn)低碳發(fā)展發(fā)揮了重要作用。試點(diǎn)工作的順利開展，充分說明在我國推行碳排放權(quán)交易具備可行性，為建立全國性的碳排放權(quán)交易市場奠定了基礎(chǔ)。

根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，建立碳排放權(quán)交易制度體系，立法是前提和必要條件。需要通過較高層級(jí)的立法，從法律上明確碳排放權(quán)交易主管部門的職責(zé)范圍，明晰參與各方的權(quán)利與義務(wù)，對(duì)違法違規(guī)行為規(guī)定強(qiáng)有力的處罰手段，才能督促企業(yè)履行減排義務(wù)，確保市場機(jī)制切實(shí)發(fā)揮作用，促進(jìn)市場制度健康穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)控制溫室氣體排放的目標(biāo)。

二、《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》的制定過程

2014年，中央改革辦將“制定全國碳排放權(quán)交易管理辦法”列為我委牽頭的經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制重點(diǎn)改革任務(wù)。按照改革工作進(jìn)度，我司起草了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），經(jīng)商法規(guī)司于2014年10月23日提交委主任辦公會(huì)審議通過后上報(bào)國務(wù)院，擬由國務(wù)院發(fā)布實(shí)施。當(dāng)時(shí)國務(wù)院法制辦表示，出臺(tái)行政法規(guī)需要履行必要的程序，時(shí)限較為緊張，建議我委先以部門規(guī)章形式發(fā)布，作為開展相關(guān)工作的依據(jù)，確保完成當(dāng)年改革任務(wù)，也為后續(xù)出臺(tái)行政法規(guī)奠定基礎(chǔ)。根據(jù)法制辦意見，經(jīng)報(bào)中央改革辦和國務(wù)院辦公廳同意我委于2014年12月10日以部門規(guī)章(國家發(fā)展改革委第17號(hào)令)的形式發(fā)布了《暫行辦法》。在《暫行辦法》基礎(chǔ)上，我委組織專家對(duì)內(nèi)容進(jìn)一步提煉和簡化，起草了《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），擬作為行政法規(guī)，按照相關(guān)的立法程序提請(qǐng)國務(wù)院審議。

《條例》（征求意見稿）完成后我委于今年4月征求了國務(wù)院法制辦和有關(guān)部門，全國各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的意見。今年7月，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》(國發(fā)(2013)39號(hào))的要求又邀請(qǐng)國務(wù)院法制辦、企業(yè)、機(jī)構(gòu)和個(gè)人針對(duì)《條例》涉及行政許可問題召開了聽證會(huì)。根據(jù)各方意見，我們與法制辦進(jìn)行了多次溝通，對(duì)《條例》內(nèi)容反復(fù)修改完善，完成了《條例》（送審稿）。

三、《條例》的主要內(nèi)容

《條例》（送審稿）共七章、三十七條，涵蓋了碳排放權(quán)交易的各個(gè)環(huán)節(jié)。

第一章“總則”（第一至四條），闡明了立法目的，明確了碳排放權(quán)交易的適用范圍、管理部門及其職責(zé)，以及覆蓋范圍的確立原則。

第二章“配額管理”（第五至十五條），明確了碳排放權(quán)交易的配額管理制度，包括重點(diǎn)排放單位和排放配額總量的確定、配額權(quán)屬、排放配額的分配原則、分配方法和分配程序、配額分配收益，明晰了地方剩余配額的歸屬等關(guān)鍵問題。

第三章“市場交易”（第十六至二十條），明確了交易產(chǎn)品、交易主體、交易機(jī)構(gòu)和交易信息公開，同時(shí)對(duì)市場調(diào)節(jié)等重要問題進(jìn)行了規(guī)定。

 第四章“報(bào)告、核查與清繳”（第二十一至二十七條），規(guī)定了重點(diǎn)排放單位碳排放監(jiān)測、報(bào)告與核查的程序和要求，以及對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)的管理程序。確定了重點(diǎn)排放單位履行配額清繳義務(wù)的程序、使用抵消機(jī)制和公布清繳情況的要求。

第五章“信息公開和監(jiān)督管理”（第二十八至三十條），明確了碳排放權(quán)交易的信息公開、國務(wù)院和省級(jí)碳交易主管部門的監(jiān)管范圍、相關(guān)的信用管理制度等。

第六章“法律責(zé)任”（第三十一至三十五條），規(guī)定了對(duì)重點(diǎn)排放單位、核查機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)、主管部門和各參與方的法律責(zé)任，以及對(duì)違法違規(guī)行為實(shí)施處罰的方式和程序。

第七章“附則”（第三十六至三十七條），對(duì)《條例》中的出現(xiàn)的專有名詞進(jìn)行了解釋，并明確了《條例》的生效時(shí)間。

四、需要說明的幾個(gè)問題

（一）關(guān)于《條例》和《暫行辦法》的關(guān)系

碳排放權(quán)交易市場屬強(qiáng)制性市場，根據(jù)國際和國內(nèi)試點(diǎn)省市的經(jīng)驗(yàn)，必須依靠強(qiáng)有力的立法，對(duì)參與的企業(yè)范圍、碳排放配額的清繳義務(wù)、碳排放報(bào)告與核查要求、相關(guān)的處罰措施等作出具有較強(qiáng)法律約束力的規(guī)定，市場才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。從碳排放權(quán)交易試點(diǎn)省市的實(shí)踐看，部門規(guī)章的效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須在更高層級(jí)上立法，才能支撐碳排放權(quán)交易市場的建立和運(yùn)行。2014年我委以部門令出臺(tái)的《暫行辦法》對(duì)碳排放權(quán)交易的主要環(huán)節(jié)作了明確規(guī)定，是開展前期基礎(chǔ)工作的依據(jù)。按照《暫行辦法》的規(guī)定，我委組織地方主管部門開展企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)報(bào)送，非試點(diǎn)省市也在嘗試開展企業(yè)碳排放配額分配等先期工作。在實(shí)施過程中，地方主管部門和企業(yè)普遍反映部門規(guī)章約束力不夠，難以真正推行碳排放權(quán)交易。因此，實(shí)施全國碳排放權(quán)交易迫切需要在立法層面規(guī)定企業(yè)的減排義務(wù)，明確各級(jí)管理部門的職責(zé)分工，對(duì)違法行為做出強(qiáng)有力的處罰決定，確保市場的順利運(yùn)行和健康發(fā)展。鑒于此，我委充分借鑒國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，征詢了我委法規(guī)司、全國人大環(huán)資委等有關(guān)部門的意見，組織專家對(duì)《暫行辦法》的內(nèi)容進(jìn)一步提煉和簡化，力求突出實(shí)施碳排放權(quán)交易的核心問題，形成了《條例》的文本。國務(wù)院出臺(tái)的《條例》將作為實(shí)施全國碳排放權(quán)交易的法律依據(jù)，《暫行辦法》將自動(dòng)廢止。我委也將按照《條例》的規(guī)定，出臺(tái)具體的配套細(xì)則，依法對(duì)碳排放權(quán)交易市場進(jìn)行管理。

（二）關(guān)于碳排放權(quán)交易的管理模式

《條例》規(guī)定，碳排放權(quán)交易市場按照國家和地方兩級(jí)管理體系進(jìn)行管理，并分別明確了中央和地方主管部門的職責(zé)范圍。主要考慮是碳排放總量控制的責(zé)任主體是各省區(qū)市，碳排放權(quán)交易的配額總量也將分配到各省區(qū)市，因此賦予地方必要的管理職能，能夠保證落實(shí)碳排放總量控制責(zé)任目標(biāo)和相關(guān)政策措施，且充分調(diào)動(dòng)地方積極性，符合中央簡政放權(quán)的方針。對(duì)于覆蓋范圍、配額總量、配額分配方法等重要的頂層設(shè)計(jì)，則由國務(wù)院碳交易主管部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，否則會(huì)出現(xiàn)政出多門，難以形成全國統(tǒng)一市場。征求地方意見過程中，根據(jù)地方反映的意見和工作實(shí)際需要，考慮將計(jì)劃單列市也作為地方碳交易主管部門，與省區(qū)市并行管理。

（三）關(guān)于核查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理

碳排放權(quán)交易的主要產(chǎn)品是排放配額，配額的數(shù)量多少、真實(shí)與否主要依靠核查機(jī)構(gòu)的核查。因此，核查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)能力、職業(yè)操守和業(yè)務(wù)程序直接關(guān)系著市場交易的合格性與公平性。從其他國家碳市場經(jīng)驗(yàn)看，都需要國家設(shè)定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一對(duì)核查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)行審核，授予具備一定能力的機(jī)構(gòu)開展核查工作的資質(zhì)。同時(shí)，制定規(guī)范的核查工作指南，對(duì)核查機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行必要的監(jiān)管，堅(jiān)決懲處造假、舞弊和其他謀取不正當(dāng)利益的行為。鑒于此，我們認(rèn)為對(duì)核查機(jī)構(gòu)的管理必須由國家主管部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，設(shè)定必要的準(zhǔn)入門檻，制定和實(shí)施全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，確保核查工作的客觀、公平、公正。在聽證會(huì)上，也專門就此事項(xiàng)進(jìn)行了說明，聽取了各方的意見。

五、對(duì)各單位反饋意見的吸收情況

各部門、各地方都充分肯定開展碳排放權(quán)交易的必要性和緊迫性，并對(duì)建立碳排放權(quán)交易市場提出了若干合理建議，主要包括對(duì)內(nèi)容進(jìn)行整合和簡化、提高表述的準(zhǔn)確性、明確立法的層級(jí)和出臺(tái)形式、進(jìn)一步明確國家和地方的職責(zé)分工等，對(duì)此我們都予以吸收。對(duì)未能吸收的意見，我們也逐一進(jìn)行了研究和分析。主要有以下幾個(gè)方面：

（一）關(guān)于《條例》規(guī)定技術(shù)細(xì)節(jié)的建議

各部門、各地方圍繞碳市場各個(gè)要素，建議對(duì)溫室氣體種類、行業(yè)范圍、總量設(shè)定、配額分配、第三方核查、信息公布時(shí)限、配額預(yù)留比例等若干具體環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，考慮到《條例》不宜對(duì)技術(shù)細(xì)節(jié)作出詳細(xì)規(guī)定，我們認(rèn)為目前的《條例》已經(jīng)體現(xiàn)了碳交易最重要的基本要求，其余規(guī)定將在下一步出臺(tái)的相關(guān)配套細(xì)則中予以體現(xiàn)。

（二）關(guān)于部門職責(zé)分工的建議

科技部、環(huán)境保護(hù)部、工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、能源局、民航局、住建部、西藏自治區(qū)等部門和地方建議設(shè)立全國碳交易市場管理部門聯(lián)席會(huì)議，由我委會(huì)同其他有關(guān)部門監(jiān)管。對(duì)此，我們認(rèn)為如果主管部門涉及多個(gè)部門，不利于統(tǒng)一管理，也不符合中央簡政放權(quán)的精神，故未予吸收?！稐l例》中已經(jīng)對(duì)相關(guān)部門的職責(zé)有所表述，在制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施監(jiān)督管理方面時(shí)，我委也將聽取相關(guān)部門和行業(yè)協(xié)會(huì)的意見。青海省由于自身氣候變化工作職責(zé)分工特殊，建議在各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展和改革委員會(huì)后增加“或省級(jí)人民政府確定的主管部門”作為碳排放權(quán)交易的省級(jí)碳交易主管部門，對(duì)此，我們從工作部署考慮，認(rèn)為應(yīng)保持全國碳市場管理的一致性，均由發(fā)展和改革部門主管碳排放權(quán)交易，對(duì)于工作組織安排特殊的地區(qū)，由省政府協(xié)調(diào)解決，故未予吸收。

（三）關(guān)于體現(xiàn)地區(qū)差異的建議

有部分地方提出我國東中西部地區(qū)發(fā)展差異較大，在實(shí)施碳排放權(quán)交易時(shí)，如果采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有失公平，同時(shí)影響西部地區(qū)的發(fā)展，建議在《條例》中明確體現(xiàn)地區(qū)差異、區(qū)別對(duì)待的原則。對(duì)此，我們的考慮是全國碳市場如果要實(shí)現(xiàn)真正的流通，必須體現(xiàn)碳排放配額的等價(jià)性，在關(guān)鍵問題上應(yīng)盡量采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，避免自由裁量，將交易變成扶貧，市場失去公信力。但是在具體制定和出臺(tái)相關(guān)細(xì)則和指南的時(shí)候，我們將認(rèn)真考慮地方的意見，適度體現(xiàn)差異性，避免對(duì)西部地區(qū)造成影響。

（四）關(guān)于增加部門和地方權(quán)限的建議

廣東省建議增加“由省級(jí)碳交易主管部門指定增加納入行業(yè)和單位的報(bào)告核算方法，報(bào)國務(wù)院碳交易主管部門備案后實(shí)施。”我們考慮為了保證公平，減少自由裁量，所有的報(bào)告核算方法都由國務(wù)院碳交易主管部門統(tǒng)一制定。交通運(yùn)輸部建議規(guī)定行業(yè)主管部門可根據(jù)本行業(yè)實(shí)際情況，增加重點(diǎn)納入單位。對(duì)此我們認(rèn)為管理模式必須保持一致性，碳排放權(quán)交易已經(jīng)明確采取屬地管理，由省級(jí)主管部門提出重點(diǎn)排放單位。《條例》規(guī)定省級(jí)碳交易主管部門依據(jù)免費(fèi)配額分配方法，提出本行政區(qū)域內(nèi)各重點(diǎn)排放單位的免費(fèi)配額數(shù)量，報(bào)國務(wù)院碳交易主管部門確定后進(jìn)行分配，北京市、山東省、陜西省等建議省市級(jí)免費(fèi)配額分配方案不需要報(bào)國務(wù)院碳交易主管部門確定。我們認(rèn)為，為保證全國范圍內(nèi)同一個(gè)行業(yè)內(nèi)免費(fèi)配額分配的一致性和公正性，避免地方保護(hù)主義，應(yīng)該由國務(wù)院碳交易主管部門確定各地上報(bào)的企業(yè)配額數(shù)量后，再進(jìn)行具體的企業(yè)分配，故未予吸收。

（五）關(guān)于期貨的建議

證監(jiān)會(huì)建議在“交易產(chǎn)品”中刪除碳期貨。我們認(rèn)為市場需要保證活躍程度，黨中央、國務(wù)院也鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，應(yīng)在條件具備的時(shí)候?qū)⑻计谪浖{入，這是國際上所有碳排放權(quán)交易體系的通行做法，故未予吸收。

（六）關(guān)于核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)的建議

山東省、海南省、新疆自治區(qū)等建議由地方碳交易主管部門負(fù)責(zé)確認(rèn)核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)并進(jìn)行管理。對(duì)此，我們認(rèn)為核查機(jī)構(gòu)的管理涉及交易產(chǎn)品的公信力，必須由國務(wù)院主管部門按照全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在國家層面統(tǒng)籌管理，確保核查工作的公平、公開。因此，故未予吸收。工業(yè)信息化部建議增加“優(yōu)先支持現(xiàn)有節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為碳排放核查機(jī)構(gòu)”。對(duì)此我們認(rèn)為現(xiàn)有節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)只要符合條件，都將被授予碳排放核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)，不宜在《條例》中明確，故未予吸收。

六、聽證會(huì)的主要情況

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》（國發(fā)(2013)39號(hào)）的要求，國家發(fā)展改革委于2015年7月29日組織召開了“《全國碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例（草案）》涉及行政許可問題聽證會(huì)”，對(duì)碳排放配額分配與清繳、經(jīng)濟(jì)處罰以及碳排放核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定等新設(shè)行政許可進(jìn)行公開聽證。此次聽證會(huì)邀請(qǐng)代表50余人，包括來自國務(wù)院法制辦、北京市:上海市等碳排放權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)的代表，中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院、中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)、世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署等國內(nèi)外非政府機(jī)構(gòu)的代表，國家電網(wǎng)、中國石化、中國海油、神華集團(tuán)、首鋼集團(tuán)等重點(diǎn)排放單位的代表，中國華測認(rèn)證等第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)的代表，以及有關(guān)個(gè)人代表。

聽證會(huì)上，清華大學(xué)從我國應(yīng)對(duì)氣候變化的壓力和責(zé)任，控制溫室氣體排放的目標(biāo)、政策和手段，碳排放權(quán)交易的理論和國內(nèi)外實(shí)踐，碳排放權(quán)交易制度與煤炭消費(fèi)總量控制、節(jié)能減排及其他產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同效應(yīng)等方面，論證了制訂《條例》的合法性、必要性和合理性。中國質(zhì)量認(rèn)證中心就建立核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)制度的合法性、必要性和合理性進(jìn)行了說明。參與聽證會(huì)的各方也積極提出意見，主要有以下幾個(gè)方面:

（一）碳排放權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)的意見

《條例》對(duì)全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)必不可少，是依法行政的要求。試點(diǎn)省市的經(jīng)驗(yàn)說明了通過立法明確配額分配管理和核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定的必要性。北京市、上海市兩地有立法作支撐，碳排放權(quán)交易進(jìn)展順利，有效地促進(jìn)了區(qū)域碳排放控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并起到協(xié)同減少能源消費(fèi)和大氣污染物排放等作用。配額分配管理、違約懲罰、核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理是確保交易體系順利運(yùn)行的重要前提，必須要有嚴(yán)格的法律基礎(chǔ)。

（二）行業(yè)企業(yè)的建議

企業(yè)代表表示，與其他的節(jié)能減排政策相比，碳排放權(quán)交易更加公開、透明，并給予了企業(yè)真正的決策權(quán)力。通過參與試點(diǎn)，企業(yè)能耗和碳排放數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)管理、節(jié)能減排的意識(shí)和能力都得到了極大的加強(qiáng)。《條例》等高層級(jí)法律的出臺(tái)，將促進(jìn)控制溫室氣體排放在企業(yè)戰(zhàn)略地位中的提高，有利于全國同一行業(yè)的公平競爭和發(fā)展，也有利于企業(yè)更好地參與國際競爭。同時(shí)，不少企業(yè)表達(dá)了希望主管部門加強(qiáng)碳交易的相關(guān)培訓(xùn)，尤其是對(duì)企業(yè)高層進(jìn)行培訓(xùn)的意愿。

（三）行業(yè)協(xié)會(huì)、國際機(jī)構(gòu)和個(gè)人代表的意見

碳排放權(quán)交易是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，《條例》有利于生態(tài)文明建設(shè)的法制化和制度化，設(shè)立相關(guān)的行政許可不違反國務(wù)院簡政放權(quán)的要求。完善的法律制度，有利于減少政策執(zhí)行者的自由裁量權(quán)，有利于碳排放權(quán)交易的公開、透明。按照黨中央、國務(wù)院的規(guī)劃和要求，為盡早實(shí)現(xiàn)建設(shè)全國碳排放權(quán)交易市場的目標(biāo)，建議盡快出臺(tái)《條例》。

此外，一些代表還表達(dá)了對(duì)全國碳排放權(quán)交易體系具體細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)的關(guān)心，建議考慮行業(yè)層面和區(qū)域?qū)用娲嬖诘牟町?，多吸收行業(yè)協(xié)會(huì)的意見，為企業(yè)集團(tuán)統(tǒng)一管理碳排放配額創(chuàng)造條件等。對(duì)此，我們也進(jìn)行了回應(yīng)和說明，并在會(huì)議結(jié)束后組織起草小組認(rèn)真梳理和研究了聽證會(huì)上各方反映的意見，進(jìn)一步對(duì)《條例》內(nèi)容進(jìn)行了完善，補(bǔ)充相關(guān)的論證材料，與相關(guān)利益方加強(qiáng)溝通，增強(qiáng)了《條例》的可操作性。

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注：本文轉(zhuǎn)自微信公眾號(hào)，所載條例版本未經(jīng)核檢。據(jù)了解，條例的送審稿在2月份已由國務(wù)院法制辦抄予銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等部委再次征求意見，有關(guān)反饋尚待討論。